周天勇:厘清房地产税改革的十大问题

2014-02-16 13:11:39

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  十八届三中全会《决定》提出,“加快房地产税立法并适时推进改革”。对此,我想围绕以下十个问题来谈房产税改革,供参考。

周天勇

  基本居住不改和多套房大改的困境

  房产税改革不启动,或者基本居住消费部分不改革而对多套房累进进行大改,这两种思路,都是行不通的。

  从目前地方财政收入的正规渠道看,增值税的75%归中央,营业税改革为增值税后,如果没有新的税种,未来地方财政收入在全部财政收入中的比例将进一步下降,几乎没有稳定的税收收入。地方政府目前的开支,除税收部分外,65%—75%来自于卖地、收费和借债。地方财政中,2010—2012年三年土地出让金收入为年平均3万亿元,已高达地方政府年收入的40%—50%,有的地区更高。而且,从历史的更长时间看,年度间收入很不稳定;从未来看,城市化的进程总有一天将基本完成,卖地财政也将终结。并且,目前的土地财政,形成地方政府扩大城区、大上项目、强征强拆、垄断出让、推高房价、实业趋落、房地产泡沫等一系列问题。那么,如何改革呢?

  一些学者不主张房地产税改革,而是进行微调,在其他方面开源节流。这种思路遇到体制和社会格局的变化:(1)按照党的十八届三中全会《决定》部署的农村土地体制改革,农民同地同价,减少征地范围;(2)强调用地红线、用途规划管制,约束政府用地;(3)农民抵制强拆强征,征地难度越来越大。

  结果就是地方政府的土地出让金将大幅度下降,并越来越少,征地囤地储备抵押给银行借债的行为也将受到限制,其他借债行为也会因债务审计和考核大大减少。一方面,地方政府财政将遇到前所未有的困难,行政公务经费紧张,交通补助等公共服务开支将缩减,生态保护环境污染支出将不保,低收入人员保障将受到影响,城镇基础设施无法建设和维护;另一方面,住宅投资性需求也无法抑制,房价继续快速上涨。

  目前研究开征房产税另一个方案的思路是:居民住宅年期不永续化,基本居住消费部分免征房产税,对多套房累进开征房产税,对企业开征房地产税。具体表现为:(1)现有土地管理法使用年限40—70年,到期重新申请,按照使用期结束时的价格交纳出让金后可继续使用,否则国家收回土地使用权和地面建筑。(2)住宅法定面积,或者第一套不征,从第二套起,按市价累进征收。比如,一居民在北京有四套住宅,都为150平方米,价格均为5万元。第二套按市价2%征收,则需交税金15万元;第三套按市价3%征收,需交税金22.5万元;第四套住宅,按4%税率征收,需交30万元。

  这个方案的结果是:(1)开征房产税的前几年中,由于累进征税,加上房产税挤出住宅交易,地方财政房产税和房地产交易税收入大幅度增加。(2)房产税开征后,为了降低持有成本,多套房的居民将二套以上抛出,其一,使地方政府的房产税减少,如果大部分都将一套以上房抛出,只保留居住房,由于第一套免税,政府住宅房产税部分又陷入枯竭;其二,如果仅开征企业的房地产税,税收负担就会全部压在企业身上,税负过重会影响企业经营和就业岗位的稳定和增加;其三,房屋供应量大增,房价下跌,可能使银行坏账增加,金融风险加大,政府房产税征税价格水平也下降,收入也会减少。(3)城镇居民基本消费住宅不交房产税,二套要交税,不论是一套还是多套,都只是在规定期限内有使用产权,过期不补则土地和建筑物无偿收归国有。

  按照这种思路,一是虽然无损基本居住居民,但持有多套房的中产阶层财富再分配过猛,将严重损害中产阶层利益,不利于中产阶层的扩大;二是中产阶层抛完一套以上房产后,居住房产方面失去了地方财政的稳定税源,不符合“居住并有房屋财产,政府就要提供公共服务,居住人相对应需要交纳税收”这一原则。这种思路方案的改革,虽然易于启动,但是后患无穷。

  显然,房产税改革不启动,或者基本居住消费部分不改革而对多套房累进进行大改,这两种思路,都是行不通的。

  以永续使用权和继承权换取征税权

  土地所有制改革的方向,是全部国有、永续使用。

  对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和有使用年期的房地产,以永续使用产权换取政府的征税权。而对不愿意选择政府征税改革的城乡居民和法人,可以保留其目前到期收回和按未来土地出让金价格重新交出让金后再继续使用的体制,但是如果城镇居民到期后,不再继续申请租期使用权的,改革目前无偿收回地面建筑的规定,由政府以成本重置价收购地面建筑物;而对工商金融用地不选择国有永续使用而不交房地产税的,由于企业有其建筑物折旧收回财务制度,地面建筑则政府不进行收购,到期无偿收归国有。

  不含土地出让金的各类集体产权、军产、工业产权、房改房等,率先进行改革,并且只有一种选择,即国有土地和永续使用权改革,按规定交纳房地产税,予以合法化。

  总之,土地所有制改革的方向,是全部国有、永续使用。对于房地产税的开征应当进行特殊研究,制定方案,在大方向一致的前提下,妥善加以解决。

  区分消费与投资并按居住面积分类征税

  不论是消费性房产,还是投资性房产,其进入交易环节,均按照市场交易价格征收房地产交易税。

  在中国城镇,应当按照合理房价收入比的房屋价值征税,才能为居民接受。

  我认为,一个重要原则是,要区分消费性住宅资产与投资性住宅资产。消费性的住宅资产,即使价格奇高,但是居民只有一套并居住使用时,并不能变现为市价水平的价值性财富。而只有住房将其出售、出租,或者持多套时,才能表现为价值性质的财富。因此,对前者应当按照消费性住宅以合理的价格水平征税,而对后者则按照投资性住宅资产的市场价格水平征税。

  对于居民不是用于投资,而是用于居住消费的,应当挤出房价虚高的水分,以当地上年的人均可支配收入、合理的房价收入比6,来确定下年应征房产税的房价。

  居住消费性质的第一套住宅,按家庭人均可支配收入6年可买一套人均50平方米的住宅计算房价,并且面积不论多大,都为消费性质,因此以消费性质房产价格的1%征收税金。如北京市2012年城镇居民人均可支配收入36469元,法定适当的居住面积为50平方米,合理的房价收入比为6,则每平方米应征税价格为4376元,如果为50平方米,则征税房价为218800元,1%税率,2013年应征房产税额为2188元;三口之家,150平方米的居住面积,2013年应征房产税额6564元,200平方米则征8752元。平均来看,即使1%税率分6年改革到位后,房产税为北京三口之家年总可支配收入的0.6%,在可以承受范围之内。当然,考虑人均可支配收入线以下居民的承受能力,我们后面设计分6年到位。

  当房地产泡沫消失,房价收入比稳定在6,甚至低于6时,由于人均可支配收入是增长的,消费性质房产税率确定与每个上年不断增长着的人均可支配收入挂钩,也是不合理的。然而,可能房价不断上涨,泡沫经常性存在,这种情况下,仍以房价收入6确定的税率征税比较合理,因为它对城乡居民的利益是一种保护机制。

  第一套居住以外的住宅,视同投资资产,按市价1%征税。前面已述,有的方案提出累进方案,对第二、三、四及以上多套房分别按年2%、3%、4%征税。我认为,这是不合理的。一是因为地方政府的高出让金,已经推动房价过高于居民平均收入水平,价格中包含着泡沫;二是世界上对居民多套房累进征税的国家极少,都采取普税制;三是累进税太猛烈,将会导致房价大跌,引起金融动荡。因此,我以为不论有多少套住宅,税率都应当为市价1%。比如,150平方米的住宅,在北京某学区,市价每平方米10万元,即1500万元市价,年房产税15万元;在住宅小区,市价每平方米4万元,年房产税6万元;而在昌平区,市价只有1万元,则年房产税为1.5万元。而一家庭有五套房,共1500平方米,市价平均5万元,则需要交75万元税收,实际就是不累进,业主纳税也很沉重。

  不论是消费性房产,还是投资性房产,其进入交易环节,均按照市场交易价格征收房地产交易税。

  消费性房产税低起步、小步走和分六年到位

  设计按照居民收入的不断增长,分六年使消费性质房产税逐步达到目标的1%税率水平。

  一个城市中人均可支配收入中,含有工薪以外的许多收入,因此,就是消费住宅资产,按照合理价格水平征税,对一些实际收入在该城市人均可支配收入水平以下较多的居民,负担可能要大大超过0.6%。因此,设计按照居民收入的不断增长,分6年使消费性质房产税逐步达到目标的1%税率水平。

  达到目标税率的时间为2020年。在2015年到2020年中,即2015年,基本150平方米面积内,按照0.167税率征收,即1/6税率征收;按照目标税率,每年税率上调1/6,在2020年达到1%目标税率。

  这样的征税方案,起步低,小步走,分六年到位,使城镇居民逐步适应;城乡居民收入增长,特别是工资增长,消费支出结构调整,分年消化消费性质房产税部分;期间,可以工资增长与消费性质房产税增加联动,减轻工薪阶层房产税负担。

  对于投资性资产,按市价1%的税率,不实行低起步和分年小步上调的方式,一年一步到位。

  低收入人群减免

  鼓励城镇退休居民,将房间出租大学生获得收入,对所得收入免收个人所得税。

  对于退休金较低,甚至没有参加退休社保的,以及参加以房养老的老年城镇居民,对于失业无收入的城镇家庭,对于统计在最低收入范围的城镇居民,严密甄别,适当减免其房产税。鼓励城镇退休居民,将房间出租大学生获得收入,对所得收入免收个人所得税。业主去世,由子女继承,或者卖出新业主,恢复按前述规定的房产税征收。对有两套房并养老金较低的退休居民,以及有两套房的低收入居民,鼓励出租另一套房,出租收入免征所得税和投资性质房屋的房产税,但需要交纳消费性质部分房产税。

  原实际征税性质的高土地出让金部分逐年退税

  对于按照市价征收的住宅房产税,以及对工商金融商业等地产,需要对地价构成进行动态梳理,分清和合理测算土地出让价格构成:(1)所有权地价;(2)由于交通、位置等因素形成的级差地租;(3)实际是对农民过低价格收购部分的转移;(4)拆迁、安置和整理等成本;(5)实际是向购房屋土地者征取税收性质的部分。特别是高地价时买住宅和金融商业用房的自然人和法人,房产税实行在设定的年限中,对构成(5)实行先征后退的体制,以避免双重征税。

  对于工业用地出让金,应当分类考虑,如果政府优惠,或者价格较低的,不考虑退税;如果价格较高,没有优惠,则应当考虑适当予以退税。

  方案选择自由,不同征税和交易办法

  对于目前合法的城镇国有商品房,可以给业主设计两种方案让其选择,一种是上述方案。另一种是,对于不选择国有永续使用产权改革方案的城镇居民:(1)征收住宅消费税,比照永续使用权房产减半征收。(2)房屋在国家规定的使用年限中,有继承权;到期,国家无偿收回土地,地面建筑按照建筑造价由政府回购,继承权消失。(3)由于这类房产土地国家没有将永续使用权交易给业主,业主在房地产市场上抵押、出租、入股、出售等交易时,只能有剩余的使用年限产权,不能有永续使用年限产权,其价值也按照剩余年限来评估。

  非住宅房地产的永续产权和不动产税

  对目前40年—50年不等的非住宅用房地产,特别是工商金融房地产,都需要改革为法人永续使用产权制。经营性的房地产,各投资者按照股份拥有永续使用产权;各党、政、军、事业、社团等,永续使用权为组织和法人所有,其中非盈利基金会的,由基金投资人所有;无投资人的,其政府机构归并、营地变化、事业和社团变更等时,除了清算负债所用,国家无偿收回土地的永续使用权,但不包括建筑物价值,除非解体和变更后无主。

  非住宅房地产(不包括个人在家创业的住宅),因房地产的产出率不同,对工业、商业和金融地产,按市价1%、2%和3%的税率征税(世界大多数国家为2%—5%)区别征收。工商金融等地产,不得减免。党、政、事业、社团等地产,房产税按照市价的0.5%征收,都要先交纳房地产税,按照有关用房面积标准,包括教育、卫生等公益和半公益用地,即征即退或者即征即减;超标准面积的,由使用单位或者使用个人交纳。

  还应当以降低增值税换取对非住宅不动产进行征税,其中一部分实际是中央和省向市县进行收入的结构性转移。目前来看,增值税税率太高,一直是国内外诟病的问题,应当往下调两个百分点,就2013年数据框算,影响中央收入2700亿元左右,影响地方政府收入840亿元左右。但是,从地方政府财政收入接替上看,仅城镇工商金融房产就达100多亿平方米,均价8000元,80万亿元资产平均征2%税率,除去减免,约有1.4万亿元税收。

  农村城郊永续使用和继承权及其减免性征税

  农村土地全部国有,但由村民自治组织和农民永续使用。一些有集体经济和土地向外交易的,特别是城郊和靠近城郊的农村,实行土地股份合作制,每户耕地、林地永续使用权入股,形成土地合作社,以防永续使用土地用途不同、价值不同,而形成集体内的两极分化。对一些边远的山区等,集体经济很难发展,也没有用地商到农村购买或者租赁土地的,是否将农户各自永续使用的耕地林地进行股份合作,则看农民的自愿选择。农村和城郊的集体林地、生态用地、村庄公共用地,以及村民自治组织、卫生和其他社会公共服务所用房地产,其永续使用权为村民自治组织所有,严格控制其范围和面积,以防侵蚀农户利益。这类土地和房产,不征收房产税。如果村组织因人口迁移、村庄衰落等消失的,其公共的永续使用权土地,先选择由迁移在外的原村民及其后代,形成土地股份管理公司管理;若无人管理,则由国家收回。农村和城郊,不论是农村村民合作社,还是农户经营的耕地、林地、水面、农林物品饲养加工等建设用地用房等,也均不征收房地产税。

  农村和城郊原集体所有土地改革为国有土地,宅基地从长久使用改革为永续使用,并可以继承,确权认证;而对村中非农业的经营性用地和用房,也是永续使用权,可以继承。(1)对于农民自住的第一套房地,免收房地产税;(2)两套和两套以上的农村居民房地,按照当地村郊市价,地处农村的,征收0.5%的房地产税;城郊的,征收0.75%的房地产税。如果交易给行政村以外的城镇居民,对新业主进行消费性质和投资性质的区别征税。而对于农村和城郊的非农业经营用地用房,分工商金融业,处于农村的,分别按市价的0.5%、1%和1.5%征税;处于城郊的,分别按0.75%、1.25%和1.5%征税。

  对于农村不选择土地和房宅新体制的,也可以保留原体制,虚设集体所有,由村组织代为管理永续产权。宅地不能发放永续使用权证,并只能自己使用和继承,不能交易。耕地林地等抵押、入股时,可以是长期产权,但业主去世时无继承权益,使用权收回国有;在市场上交易时,也按照原业主存续时间交易,业主去世,则使用产权消失。

  地方财政可一次性稳定交替

  从2010年—2012年国有土地使用权出让收入看,分别为29398亿元、33477亿元、28886亿元,平均30000亿元左右。

  目前,全国城镇各类住宅面积达210亿平方米左右,即使全部按照2012年全国城镇居民可支配收入、房价收入比为6的水平,按照1%的消费性质房产税率,征税房屋价格水平应当为2947.8元每平方米,征税总资产达61.9万亿元,城镇房产税总额为6190亿元。当然,按照消费性质房产1%税率及其阶梯累进税率分6年到位的方案,第一年只能征到其中的1/6税收,从动态看,可以每年增加。但是刚开征时,多套房较多,按照市价征收的投资性房产税较多;持有成本增加,抛售多套房,所收的房产交易税也较多。随着多套房的减少和交易量的相对下降,虽然这方面的税收相对增加放慢,甚至绝对量可能下降,然而消费性质住宅房产税税率(从1/6到1)是每年上调的,因此,从动态看,6年之间房地产税及其交易税仍然可以大体平衡。

  城郊和农村超面积住房和二套宅基地等应当纳税,按照城镇、城郊和农村法定面积内外不同的税率征收,征税额在2000亿元—3000亿元左右。

  如果按照此方案进行征税,全国房地产税和国有土地收入总额是可观的。因为土地出让金中包括了征地拆迁补偿等成本,除去此部分,完全能够接替地方财政目前的土地出让金部分,甚至有余。废除土地出让金与开征房地财产税和交易税之间,可以一次性平稳交替。

  结语:选择阻力和风险较小的改革方案

  为什么要进行上述的废除土地出让金,转变为开征房地产税的改革?一方面,是改变目前地方财政收入不合理的需要,是避免财富两极分化的需要,是抑制投资性房产需求而平抑房价的需要,是克服地方政府卖地冲动的需要,是节约宝贵土地资源的需要。

  另一方面,在改革中,(1)国家让出了永续使用权,给了城乡居民以真正意义上的财产权和继承权,也给一部分居民保留了选择年期使用产权而不进行改革的选择自由权。(2)考虑了城乡居民的承受能力,区分了消费性房产和投资性房产,居住房产按照挤出泡沫的房价征税,对低收入人群实行减免。(3)消费性质房产税,由于分6年逐步调到1%税率,考虑了工资等收入增长与税率逐步上调的联动,防止突然一步到位,对城乡居民其他生活消费方面的影响。(4)对于中产阶层的投资性房产,包括工商金融地产,国家考虑价格因素,按世界各国较低税率征收,并且不进行累进征收,对于高土地出让金时的投资性住宅和非住宅房地产,进行适当退税。(5)考虑企业开征房地产税后的税收负担,降低两个百分点的增值税率,进行平衡。(6)对于农村和城郊住宅宅基地及生产性用房地产,农业性质的全面免除,非农业性质的进行减免;农村住宅,基本消费需求的,免征房产税;两套以上的,按市价减免征收。(7)中央政府让一部分利,换取地方对企业的房地产征税,完善地方房地产税种。

  这是可能一个考虑兼顾政府、城乡居民和企业、高中低不同收入群体,以及中央和地方关系等各方利益,相互妥协,各自让步利益,权益互换,并且阻力较小、风险较低和可控,可以平稳过渡的改革方案。

  (作者单位:中共中央党校国际战略研究所)

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